De Ladder voor duurzame verstedelijking onder de Omgevingswet
Iedereen die werkt aan stedelijke ontwikkelingen kent sinds 2012 de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’. Ook de Omgevingswet, die komend jaar in werking treedt, bevat deze Ladder. Wat blijft hetzelfde en wat wordt anders? Hoe de toekomst van dit instrument er uitziet onder de Omgevingswet leggen we graag uit.
Het begin van de Ladder
De Ladder voor duurzame verstedelijking – kortweg ‘de Ladder’ – is in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) opgenomen als een ‘motiveringsvereiste’ en vindt een plek in de toelichting van het bestemmingsplan. Het doel van de Ladder is het nastreven van zorgvuldig ruimtegebruik in Nederland. Ontwikkelingen die worden aangemerkt als een ‘nieuwe stedelijke ontwikkeling’ moeten de Ladder doorlopen. Dit betekent dat de behoefte aan deze nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangetoond én dat voor ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied gemotiveerd moet worden waarom deze niet binnen het bestaand stedelijk gebied kunnen worden ontwikkeld.
Na de invoering van de Ladder in 2012 zijn veel procedures gevoerd bij de Raad van State. Bij veel mensen is daardoor altijd het gevoel blijven hangen dat het instrument onnodig vertragend werkt en een sta-in-de-weg vormt bij ruimtelijke ontwikkelingen. Toch zal de Ladder straks ook deel uitmaken van de Omgevingswet.
Plek van de Ladder in de Omgevingswet
De Ladder is straks terug te vinden in artikel 5.129g van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), één van de AMvB’s bij de Omgevingswet (dit artikel is aan het einde van dit bericht te vinden). De Ladder is opgenomen als een instructieregel voor het omgevingsplan, specifiek gericht op het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden en cultureel erfgoed.
De Omgevingswet kent drie typen instructieregels: ‘in acht nemen’, ‘betrekken bij’ en ‘rekening houden met’. De eerste soort is dwingend, de andere twee geven een bestuursorgaan een zekere beoordelingsvrijheid om bij goede redenen af te wijken van de instructieregel. Voor de Ladder is gekozen voor het type ‘rekening houden met’. Dit maakt dat er ruimte zal zijn om ontwikkelingen waarvan de behoefte niet kan worden aangetoond, toch door te zetten, omdat de totaalafweging aan belangen gunstig uitpakt. Hierbij is het van belang dat: “het gaat om een afweging van de ontwikkelingsbehoefte met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt” (Nota van Toelichting van het Invoeringsbesluit Omgevingswet).
Toekomstige definitie ‘Stedelijke ontwikkeling’
We duiken verder in het nieuwe wetsartikel en zoomen in op de definitie van een ‘stedelijke ontwikkeling’. De bestaande definitie van wat een ‘stedelijke ontwikkeling’ is, is rechtstreeks in het nieuwe artikel is opgenomen. In lijn met de huidige jurisprudentie moet, bij het bepalen of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, beoordeeld worden in hoeverre er sprake is van een nieuw of groter planologisch ruimtebeslag en/of een functiewijziging. Het beoogde en huidige planologische regime moeten daarbij met elkaar vergeleken worden. Een verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan mag daarbij ook worden meegenomen. De Omgevingswet beoogt verder geen andere werking van de Ladder. Dat betekent dat nog steeds de (kwantitatieve én kwalitatieve) behoefte van de ontwikkeling moet worden bepaald op het niveau van het verzorgingsgebied van de ontwikkeling. Visies en afspraken op regionaal of provinciaal niveau mogen ook onder de Omgevingswet gebruikt worden bij het opstellen van de onderbouwing.
Toekomstige definitie ‘bestaand stedelijk gebied’
Net als in de huidige situatie zal ook onder de Omgevingswet voor stedelijke ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied een extra motiveringsplicht gelden waarom de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. De wettekst is op dit gebied uitgebreid door niet alleen te spreken over ‘buiten stedelijk gebied’, maar ook over ‘buiten het stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied’. In de praktijk betekent dit geen inhoudelijke verandering. ‘Stedelijk groen’ is nu immers onderdeel van het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’ in het Bro, maar is dat onder het toekomstige Bkl niet meer. Met de nieuwe formulering in artikel 5.129g Bkl wordt daarmee alsnog een beleidsneutrale omzetting gerealiseerd (dit artikel is aan het einde van dit bericht te vinden).
Doorschuiven van de onderzoekslast
Veel aspecten van de Ladder blijven dus hetzelfde onder de Omgevingswet. Wat wel verandert, is de grotere keuzevrijheid voor het moment van het doorlopen van de Ladder voor duurzame verstedelijking in het proces: de onderzoekslast. In de huidige wetgeving ligt de onderzoeklast bij de juridisch-planologische procedure, vaak de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. De Laddertoets moet dan opgesteld worden op basis van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan. Het indicatieve programma van een concreet stedenbouwkundig of bouwplan kan daarbij niet altijd worden aangehouden, omdat het bestemmingsplan vaak meer mogelijk maakt dan wat het betreffende stedenbouwkundig plan laat zien.
De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om onderzoeklasten meer te faseren en door te schuiven, bijvoorbeeld naar het moment van de gebruiksfunctiewijziging. Deze mogelijkheid lijkt op de huidige doorschuifmogelijkheid rondom het uitwerkings- of wijzigingsplan. Met de doorschuifmogelijkheid zal het (woon)programma ten tijde van de gebruiksfunctiewijziging veel concreter zijn en wordt het makkelijker om voor het concrete initiatief de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte te beoordelen. Met name voor de kwalitatieve behoefte kan de beoordeling waarschijnlijk op een veel concretere manier plaatsvinden, bijvoorbeeld omdat de exacte prijsklassen en segmentering van woningen bekend zijn. Een belangrijke randvoorwaarde voor het doorschuiven van de onderzoekslast is dat aannemelijk moet zijn dat de beoogde toe te laten functies daadwerkelijk op de betreffende plek gerealiseerd kunnen worden. Het doorschuiven van de toepassing van de Ladder naar een later moment betekent overigens dat de locatie niet meetelt in het bestaande aanbod aan de betreffende stedelijke ontwikkeling. Het doorschuiven van de Laddertoets is dus niet helemaal zonder risico. De vraag-aanbodbalans kan in de praktijk immers verschillen van het moment van vaststellen van het omgevingsplan en het realisatiemoment van de ontwikkeling.
Start jij binnenkort met een plan dat valt aan te merken als nieuwe stedelijke ontwikkeling, of heb je nog vragen over de Ladder onder de Omgevingswet? Wij delen graag meer van onze ervaringen met jou en denken waar nodig met je mee.
Artikel 5.129g (zorgvuldig ruimtegebruik en tegengaan van leegstand)
- Dit artikel is van toepassing op een stedelijke ontwikkeling die bestaat uit de ontwikkeling of uitbreiding van een bedrijventerrein, een zeehaventerrein, een woningbouwlocatie, kantoren, een detailhandelvoorziening of een andere stedelijke voorziening en die voldoende substantieel is.
- Voor zover een omgevingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, wordt met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik en het tegengaan van leegstand in het omgevingsplan rekening gehouden met:
a. de behoefte aan die stedelijke ontwikkeling; en
b. als die stedelijke ontwikkeling is voorzien buiten het stedelijk gebied of buiten het stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied: de mogelijkheden om binnen dat stedelijk gebied of binnen dat stedelijk groen aan de rand van de bebouwing van stedelijk gebied in die behoefte te voorzien. - Voor de toepassing van het tweede lid, onder b, wordt tot het stedelijk gebied niet gerekend een stedelijke ontwikkeling waarvoor:
a. op grond van het omgevingsplan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist; en
b. nog geen toepassing is gegeven aan het tweede lid. - Als een omgevingsplan voorziet in de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet en de beoordeling van de behoefte aan een stedelijke ontwikkeling betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, heeft die beoordeling alleen tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.