Blog door Edwin Harleman, jurist bij SAB
De afgelopen jaren zijn termen als ‘uitnodigingsplanologie’ en ‘organische gebiedsontwikkeling’ steeds vaker te horen in de wereld van de ruimtelijke ordening. Ook in de Omgevingswet krijgt uitnodigingsplanologie een plek.
Wat is uitnodigingsplanologie?
In de traditionele ruimtelijke ordening wordt in het bestemmingsplan uitputtend beschreven welk gebruik is toegestaan op een bepaalde plek. Dit ligt vast voor de komende tien jaar. Voor verder kijken dan die planperiode is in het bestemmingsplan geen ruimte. Er kan niet worden geanticipeerd op nog niet te voorziene ontwikkelingen en innovaties. Uitnodigingsplanologie wordt door het huidige stelsel bemoeilijkt. De verplichte onderzoeken dienen uit te gaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. De haalbaarheid van de gehele reikwijdte van de ontwikkeling moet worden aangetoond. Dit kan een enorme (kosten)last met zich meebrengen. Daarnaast heerst er bij de overheid doorgaans een wantrouwen jegens projectontwikkelaars. Met de Omgevingswet moet hier verandering in komen.
Met uitnodigingsplanologie wordt het systeem volledig omgedraaid. Niet van te voren limitatief benoemen wat mag en wat niet, maar juist niets op voorhand uitsluiten. Bij uitnodigingsplanologie bepalen overheden op hoofdlijnen waar ruimtelijk wel of geen veranderingen gewenst zijn met het oog op lange termijn prognoses en te beschermen waarden. Het is planologie waarbij overheden zich uitnodigend en faciliterend opstellen tegenover initiatiefnemers. Dat vergt een andere houding van alle spelers in het veld van de ruimtelijke ordening. Burgers en ondernemers zijn aan zet.
Gemeentelijke overheden zijn onder de huidige Wet ruimtelijke ordening al voorzichtig begonnen met uitnodigingsplanologie. Soms actief door burgers en ondernemers uit te nodigen om te komen met plannen en initiatieven. Meestal door juist minder actief te acteren en uitsluitend een toetsende positie in te nemen, vaak gedwongen door bezuinigingen. Het initiatief en ook het maken van de plannen wordt meer en meer over gelaten aan de markt.
De wetgever laat met de Omgevingswet zien de behoefte te hebben deze ontstane praktijk door te vertalen in wetgeving. Bij de ontwikkeling van gebieden en plaatsen moet door de overheid niet het eindbeeld worden vastgelegd, maar veel meer de gewenste ontwikkelrichting op basis van een visie voor een gebied. Verschillende invullingen, uitvoeringen en inrichtingen moeten mogelijk zijn. Het is aan de gemeente om te bepalen welke delen van het grondgebied gedetailleerde regels vereisen (bijvoorbeeld een landschappelijk of stedenbouwkundig waardevol gebied, of een rustig woongebied) en welke delen van het grondgebied globaler kunnen worden gereguleerd. Daarbij wordt vooraf planologische zekerheid en op hoofdlijnen inzicht in de grondexploitatie geboden. Dankzij die zekerheid kunnen initiatiefnemers makkelijker investeringsbeslissingen nemen en bouwplannen ontwikkelen, zo zegt de wetgever.
Maar wat is nu concreet geregeld in de Omgevingswet?
In de Memorie van toelichting worden vier elementen genoemd die uitnodigingsplanologie zouden moeten stimuleren.
- Het schrappen van de actualiseringsverplichting die nu geldt voor bestemmingsplannen en de verplichting om aan te tonen dat nieuwe functies binnen tien jaar worden verwezenlijkt.
- Het aanpassen van de regels rondom grondexploitatie, zodat de verplichting tot het vaststellen van de grondexploitatieregeling kan doorschuiven naar de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
- Het verminderen van de onderzoekslasten door deze zoveel mogelijk te verschuiven naar en te reduceren tot de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.
- De mogelijkheid om onbenutte gebruiksruimte na een bepaalde termijn zonder planschadegevolgen te kunnen afnemen.
Het eerste onderdeel (schrappen 10 jaarstermijn) hangt uiteraard samen met het vervangen van het instrument bestemmingsplan door omgevingsplan. In de toekomst geldt binnen de gemeente één omgevingsplan. Nieuwe ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt door middel van omgevingsvergunningen. Binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van die vergunning moet het omgevingsplan ter plaatse worden gewijzigd. Een algehele herziening van het omgevingsplan eens in de tien jaar is dan niet meer aan de orde. Of wel of niet wordt meegewerkt aan initiatieven van burgers en ondernemers zal in grote mate afhangen van de eerder genoemde gewenste ontwikkelrichting die de gemeente heeft vastgelegd in de omgevingsvisie.
De gevolgen voor de gemeentelijke overheden zijn groot. Het is van het grootste belang de omgevingsvisie op orde te hebben. Daarin moeten duidelijke keuzes zijn gemaakt, maar ook een helder beoordelingskader voor initiatieven worden geboden. Daarnaast moet een effectieve werkwijze worden bedacht om de initiatieven te toetsen. Daarbij zal de overheid zich ook behulpzaam moeten opstellen. Niet elke initiatiefnemer is een professionele partij die weet hoe het werkt in de ruimtelijke ordening. Burgers moeten wel kunnen blijven vertrouwen op de expertise bij de overheid.
Op onderdeel twee (grondexploitatie) en onderdeel vier (planschade) zal door ons op een later moment uitgebreider worden ingegaan.
Met onderdeel drie (doorschuiven onderzoeken naar omgevingsvergunning) wordt daadwerkelijk invulling gegeven aan ontwikkelingsplanologie. Zoals hierboven al gezegd wordt het systeem volledig omgedraaid. Onder de huidige Wet ruimtelijke ordening wordt doorgaans eerst een bestemmingsplanherziening vastgesteld waarbij alle relevante haalbaarheidsonderzoeken worden uitgevoerd volgens de worst-case benadering. Het vergunningentraject volgt later. Onder de Omgevingswet kunnen die onderzoeken later worden uitgevoerd en worden beperkt tot de scope van de concrete vergunning.
De wetgever zegt hierover het volgende. Om de lasten te verminderen zijn alleen onderzoeksverplichtingen opgenomen voor zover die bijdragen aan een goede besluitvorming, of wordt (her)gebruik van actuele gegevens mogelijk gemaakt. De noodzaak om besluiten goed te motiveren, waar nodig met onderzoek, staat hierbij niet ter discussie. Het gaat wel om het verbeteren van het moment waarop onderzoek, op het juiste schaal- en detailniveau, plaatsvindt. Er worden geen toekomstige mogelijke scenario’s onderzocht, maar alleen de initiatieven waarvoor daadwerkelijk interesse bestaat. Door deze versobering en het hergebruik van onderzoeksgegevens kan worden bespaard op onderzoekskosten.
Wel geldt dat het op voorhand niet aannemelijk mag zijn dat de ontwikkeling nooit kan worden gerealiseerd
Volgens de wetgever kunnen regels in omgevingsplannen zodanig worden geformuleerd dat het beoordelingsmoment wordt verschoven. Er kan worden gewerkt met open normen, aangevuld met beleidsregels. Bijvoorbeeld zou kunnen worden volstaan met een bouwregeling die niet meer inhoudt dan dat moet worden aangesloten op het bebouwingspatroon in de omgeving. Een ander door de wetgever genoemd voorbeeld is het doorschuiven van een akoestisch onderzoek naar het moment dat zich een concreet initiatief aandient. Door het opnemen van een geluidsnorm als regel in het omgevingsplan kan een eventuele nieuwe woning wel alvast worden toegestaan. Het akoestisch onderzoek wordt pas uitgevoerd bij de vergunningaanvraag.
Een grote vraag daarbij is hoe de uitvoerbaarheid of haalbaarheid van de geboden planologische mogelijkheden moet worden gemotiveerd in het omgevingsplan zonder dat er onderzoeken zijn uitgevoerd. Volgens de wetgever wordt in de omgevingsvisie en het omgevingsplan planologische zekerheid geboden. Maar als de haalbaarheidsonderzoeken nog niet zijn uitgevoerd is er nog geen zicht is op alle mogelijke onderzoeks- en saneringskosten. Ook is het nog niet zeker dat de vergunning de eindstreep wel haalt. Hoe uitnodigend is dat dan voor een initiatiefnemer en/of investeerder?
Invoering
De invoering van de Omgevingswet is uitgesteld naar 2019. Dit houdt ons dus nog langer in spanning. Maar geeft ook de gelegenheid om alvast te werken aan de bouwstenen voor de toekomstige omgevingsvisies en omgevingsplannen.
